VALORACIÓN OBJETIVA Y SUBJETIVA DE LA PARTICIPACIÓN

Internet, es conocida como la RED de redes y es la más potente herramienta para la comunicación y la difusión de la información. Por ese motivo desde los primeros momentos se tomó la decisión de abrir la Web: www.uam.es/aguasubterranea

En ella se volcó toda la información respecto a los objetivos del Grupo, método de trabajo e información de las convocatorias de las reuniones públicas. Se colgó en ella los documentos de trabajo para someterlos a consulta y se recogieron propuestas y sugerencias sobre los mismos. Para facilitar el trabajo de consulta y documentar a las personas interesadas, se colgaron los principales documentos de gestión e información del agua: Leyes, directivas, reglamentos, etc.

Además de las reuniones limitadas a un colectivo concreto, se realizaron reuniones abiertas a todas las personas interesadas que se anunciaron en la Web, aparte de la información más directa a través de los nodos de la red de comunicación con organismos y colectivos interesados.

Las convocatorias en Web se agruparon por meses, realizándose hasta dos reuniones por mes en lugares geográficos diferentes.

Tras los debates en las reuniones se generaron documentos que en sucesivas aproximaciones se enriquecían en contenido, consolidándose algunas propuestas o rechazándose otras. Algunos eran comentarios o propuestas concretas de un colectivo; p.ej. Regantes del Poniente Almeriense u Organizaciones ecologistas. Todas las propuestas o sugerencias recibidas han sido consideradas, sometidas a debate y agrupadas para su inclusión en la propuesta de reforma de la Ley de Aguas, reglamento o acciones de acompañamiento.

Desde la activación de la página Web a comienzos de febrero del 2005 hasta el 30 de enero de 2006, el número de páginas vistas totales ha sido de 7.427 y el de visitas únicas totales de 3.685.

Se registró una página vista cada vez que la Web se cargaba o se recargaba desde un navegador de algún visitante. Los visitantes únicos se calcularon para cada periodo, un visitante que navegaba durante una hora por la Web lo contabilizamos como un visitante único en este periodo recorriera por las páginas vistas que recorriera.

El número de contactos registrados a través de la Web, para pedir información o realizar algún tipo de consulta ha sido de 89. 

Estas cifras dan idea del alcance de la difusión en un colectivo relativamente reducido de profesionales y personas interesadas por la gestión del agua subterránea, así como de la calidad de la información ofrecida.

Figura 1. Tráfico de consultas a la Web en el mes de enero del 2006.

El análisis normativo que ha realizado el Grupo de Trabajo de Aguas Subterráneas ha procurado una revisión de una parte importante del articulado de cuatro normas claves en la política del agua, el Texto Refundido de la Ley de Aguas, el Reglamento de la Administración del Dominio Público Hidrológico, el Reglamento de Planificación del Dominio Público Hidrológico y la Ley del Plan Hidrológico Nacional principalmente.

Podemos afirmar que la Administración ha obtenido un importante beneficio para la comprensión de las necesidades objetivas de los sectores implicados pero también ha emprendido un camino por donde canalizar las demandas sociales e implementar, en valor social, las iniciativas legislativas que han de tramitarse ante los respectivos poderes públicos. Así podemos deducir de las palabras del Profesor  D. Antonio Embid[15] “Esta administración no tenía tan claro que iba a hacer en materia de las aguas subterráneas. Poco a poco, escuchando, ha ido formándose su opinión. Los regantes se dan cuenta qué tienen enfrente…creo que es un éxito y que dará sus frutos.”

Estamos pues ante un importante cambio de convicciones y también ante un importante cambio de modos, cambios que de continuar en el tiempo representaría una nueva cultura en la gestión pública. Los paradigmas, no suelen cambiar de la noche a la mañana, son rumbos que se consolidan entre avances y retrocesos pero la inflexión muestra que es posible. “…( el cambio de paradigma)… son difíciles de visualizar día a día.” (…) “Es evidente que estamos en un proceso de cambio muy importante, la sociedad es cada vez más participativa.”,  D. Jesús Yagüe[16].

En definitiva, se constata que, la experiencia del Grupo de Trabajo de Aguas Subterráneas, ha representado un importante cambio en la conducta de reflexión política para la Administración Pública del Medio Ambiente, que esto provee de elementos suficientemente significativos para, de continuar, consolidar un cambio en la dirección de una Nueva Cultura del Agua y que la presencia del Grupo supone también un importante papel de mediación en los procesos de construcción de las demandas sociales y su canalización hacia la Administración y su tramitación ante los poderes públicos.

ACTORES Y/O SUJETOS PARTICIPANTES

Los actores que han participado en la elaboración de las propuestas para la reforma de la Ley de Aguas en materia de aguas subterráneas, representan a diferentes colectivos de diferentes sectores sociales y participan directamente en la elaboración, gestión y difusión de un sistema de creencias o concepciones de la política pública. La moderna metodología de análisis de la política pública, Sabatier y Jenkins (opus cit.) vienen aceptando una nueva interpretación del término institución, muy influido por la perspectiva antropológica, que viene a aceptar como tal, tanto a aquellas instituciones, identificadas a través de un conjunto de actores agrupados bajo un determinado fin, dentro de una organización, como a cualquier otro conjunto de actores agrupados en torno a unos valores o sistemas de creencias. Esa misma perspectiva ha venido a enriquecer el análisis de los procesos políticos, permitiendo valorar la capacidad transformadora de los sistemas de creencias, principios o valores de cada uno de los actores coaligados para incidir en la transformación de las estructuras políticas, entendidas como conjuntos o sistemas estables de valores, parámetros socioeconómicos, límites constitucionales o básicos de desenvolvimiento para las políticas públicas.

Así pues, hemos llevado al conjunto de actores; educadores, usuarios, funcionarios, ecologistas, expertos, técnicos y trabajadores del sector, hacia un punto de confluencia desde el cual se ha podido elaborar un documento que sintetiza sus intereses y valores. Un debate social anticipado que aporta al legislador la oportunidad de cristalizar una norma  que fluirá en la práctica de la gestión, pues su aplicación recoge el nivel de acuerdo que existe socialmente, aumentando considerablemente las probabilidades de su utilidad y eficacia. Por tanto, el concepto de intereses es considerado dentro de un amplio espectro discursivo que recoge, no sólo objetivos, fines, sino también procesos reflexivos y de aprendizaje.

En cuanto al sujeto de la participación pública, hay que precisar que la denominación usual en la Unión Europea es la de “público” equivalente al término ciudadano.

El primer pilar de la participación pública es la difusión y acceso a la información ambiental que se establece en el Derecho comunitario con una doble vertiente: de una parte como el derecho subjetivo de cualquier persona física o jurídica a acceder a la información ambiental y, por otra, como las obligaciones de las Autoridades públicas de difundir de oficio la información ambiental y dar acceso a la información de este tipo que le sea solicitada[4].

El segundo pilar es la participación en la toma de decisiones y tiene diversas vertientes que se corresponden con distintas intensidades:

En la elaboración de las políticas relativas al medio ambiente, se contempla únicamente que cada Estado se “esforzará” por brindar al público la posibilidad de participar, sin más concreciones[5].

En la elaboración de normas jurídicamente obligatorias de aplicación general que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente, se establece que cada Estado se esforzará por promover una participación efectiva del público en una fase apropiada y cuando las opciones estén aún abiertas. Para ello, exige que se ponga a disposición del público un proyecto de dichas normas y se fije un plazo suficiente para permitirle formular observaciones, ya sea directamente, ya sea por mediación de órganos consultivos representativos. Las observaciones se tendrán en consideración en todo lo posible[6].

En la elaboración de los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, se exige la realización de un informe ambiental y que el público interesado tenga, con la debida antelación, la posibilidad real de expresar, en plazos adecuados, su opinión sobre el proyecto de plan o programa y sobre el informe ambiental, todo ello antes de su adopción. La decisión sobre el plan o programa ha de declarar cómo se han tomado en consideración las opiniones expresadas[7]. Además existen otros planes y programas exigidos por el Derecho comunitario para la protección ambiental que tienen un régimen de participación pública similar[8].

El tercer pilar, es la tutela judicial efectiva ante el incumplimiento de los derechos de participación mencionados. Se trata del derecho generalmente reconocido en las legislaciones de los países de la Unión para todos los derechos judicialmente exigibles. No obstante, viene establecido de forma expresa para el derecho de acceso a la información ambiental solicitada[9], los derechos de participación en los proyectos que sean objeto de evaluación de impacto ambiental[10] y en las instalaciones industriales que sean objeto del control integrado de la contaminación[11].

El sujeto básico de la participación ciudadana es el “público” término que no encontramos definido expresamente en la Directiva Marco de Aguas. Sin embargo, por analogía podríamos definirlo como una o más personas físicas o jurídicas y, de acuerdo con lo establecido en la legislación o la práctica nacional, sus asociaciones, organizaciones o grupos. Esta definición se fundamenta en aplicar por analogía el concepto recogido en la Directiva de evaluación ambiental estratégica[12].

Dentro del público, en términos generales, la Directiva Marco de Aguas[13] distingue las “partes interesadas” y los “usuarios”. El concepto de “partes interesadas” puede equipararse por analogía al concepto de “público interesado”, es decir, el afectado, o que pueda verse afectado, por el acto de que se trate, o que tenga un interés en el mismo. A estos efectos se considera que tienen interés las organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional[14]. El concepto de “usuario” suele utilizarse en el Derecho comunitario para referirse a la persona que usa un determinado servicio o producto, un tipo de consumidor y en este sentido en el que, entiendo, se ha utilizado en la Directiva Marco del Agua. Sin embargo, en el Derecho de aguas español se identifica al usuario con la persona que, por concesión gubernativa o por otro título legítimo, goza un aprovechamiento de aguas públicas, un concepto mucho más limitado.

En definitiva arrastramos, a la hora de definir la participación ciudadana desde el ángulo de los actores, entre actores-usuarios del recurso como activo económico para sus respectivas actividades productivas y los actores de intereses difusos o generales, basados en una preocupación por el uso final del recurso.

El modo en que se desenvolvieron ambas ópticas en la experiencia de participación del Grupo de Trabajo, fue la más amplia. Se convocó, tanto por prensa como por correspondencia a todos los colectivos medio ambientalistas (ONGs, colectivos ecologías) de las zonas donde se desarrollarían las reuniones programadas. Asimismo, las asociaciones de usuarios y regantes, las empresas vinculadas al uso de recurso y las gestoras existentes (sociedades públicas y privadas), así como organismos públicos (Confederaciones Hidrográficas y Agencias nacionales y regionales). Todo ello hizo posible una participación amplia, donde se buscaba ideas principalmente. Cierto que hubo conflictos, choques y disparidad de opiniones pero ello en vez de ser un obstáculo para el debate, lo enriqueció y permitió al Grupo de Trabajo, conocer mejor la realidad y la problemática de los sectores sociales afectados por las normas, trabajo que realizó mediante el procedimiento de las convocatorias en Grupos de Discusión, Talleres o Jornadas.

El propio acto de citar y proponer un tema de alta sensibilidad social representó un trabajo previo de planificación dirigido por la profesora Doctora Dª. Pilar Cisneros quien organizó y preparó la dinámica de las reuniones. Se programaron doce encuentros públicos en Albacete, Almería, Barcelona, Elche (Alicante), Madrid, Murcia, Sevilla y Valladolid, con diversos colectivos implicados en el tema: regantes y usuarios de aguas subterráneas, colegios profesionales, ONG medioambientales, asociaciones profesionales, funcionarios de la administración del agua. Estos colectivos, con la coordinación general centralizada en la Universidad Autónoma de Madrid. 

La tercera fase fue de doce reuniones debate entre los grupos de participación abiertos y libres, con un desarrollo que partía de una primera intervención donde la persona o personas que actuaban como expertos introducían las cuestiones a debatir, dejándose muy clara la necesidad de participar y destacando la importancia que los temas tratados y los debates tendrían para llegar a unas proposiciones de consenso.

Posteriormente se pasaba al debate abierto, asistido por un observador no participante que anotaba los matices de la intervención a fin de asesorar técnicamente para mejorar la participación, en el que los expertos respondían a las sugerencias u objeciones de los participantes informados (ONG medioambientales, asociaciones profesionales, regantes y usuarios de aguas subterráneas, funcionarios de la administración del agua,  investigadores y docentes) con un diálogo distendido entre los propios participantes que también se respondían y se informaban entre sí. Finalmente, se levantaba acta de la reunión, haciendo especial énfasis en los acuerdos.

Luego, estos debates tenían su continuación a través de la Red,  constituyéndose un autentico grupo de tarea. La calidad y significación de esta participación ha merecido ser tratada en un apartado propio. En el estudio se incorpora un resumen del debate en Red, como trabajo de comunicación y consulta continuador de los encuentros presénciales.

En la última fase, se abordó el análisis de los datos de las reuniones participativas, para extraer los puntos de consenso. Y se incorporó el resultado a una traducción jurídica que permitiera su articulado.

Centrando nuestra atención en las actas levantadas en las reuniones abiertas, celebradas en 12 ciudades, significativamente elegidas en medio de las áreas problemáticas para la gestión de las aguas subterráneas (zonas con sobreexplotación de acuíferos, problemas de asociacionismo, áreas de conflictividad social en torno a la problemática del agua, etc… ), pudimos observar que, una vez reducidas las áreas temáticas a cinco categorías principales, como ya se explicó para las reuniones preparatorias del documento base, destacaron significativamente el área de la gestión con un 57% de apuntes, seguida de la protección medio ambiental con un 19% de apuntes y la problemática del conocimiento con un 11%.

Por áreas geográficas, ha sido significativo destacar la sensibilidad que muestra la problemática de la protección medio ambiental en zonas como Alicante, Albacete y Murcia.

La dinámica interactiva se inició desde el primer borrador a partir del cual se organizaron las reuniones que movilizaron a las Asociaciones de Usuarios de Aguas Subterráneas, en primer lugar, y posteriormente a todos los colectivos interesados (administraciones, profesionales, empresas y ONGs vinculadas con la problemáticas de las aguas subterráneas).

Tras cada reunión, se recibieron auténticos aluviones de escritos donde se plantearon toda clase de sugerencias, propuestas y críticas.

Para un análisis de dicha información, localizamos cada uno de los documentos y los estudiamos en el tiempo, partiendo del grupo de cinco categorías que hemos venido utilizando para analizar la dialéctica de los distintos niveles de elaboración y desarrollo del debate (reuniones preparatorias, reuniones abiertas, aportaciones fuera de reuniones) en torno a la reforma del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en materia de aguas subterráneas.

Posteriormente, estos debates tenían luego su continuación a través de la Red,  constituyéndose un autentico grupo de tarea.

En la última fase, se abordó el análisis de los datos de las reuniones participativas, para extraer los puntos de consenso. Y se incorporó el resultado a una traducción jurídica que permitiera su articulado.

INTERMEDIARIOS

Otro de los roles representado por el Grupo de Trabajo ha sido el papel de intermediario[3] para articular el debate entre los distintos actores. En ese sentido deberíamos preguntarnos en qué medida ha podido influir en la expresión del discurso el grado de representatividad, tanto interna, en sus respectivas organizaciones, como externa, la que tienen las organizaciones en los órganos consultivos o deliberativos (Administración Pública, Consejos del Agua), respecto de aquellos otros actores que se representan a sí mismo o que representan a intereses de carácter empresarial o técnico.

Hemos de señalar que desde el punto de vista de la metodología empleada para analizar esta fase del proceso de elaboración de la propuesta normativa, hemos de distinguir en las diferencias conceptuales entre representatividad y participación, pues la participación tiene como principal fin el ejercicio de la reflexión y la crítica y el de la representatividad el ser deliberativa. Ambos conceptos podemos observarlos por separado pero en la práctica son procesos interrelacionados. Antes de que los órganos deliberativos se posicionen respecto a una determinada propuesta, ésta ha de pasar por un proceso reflexivo. Cuanto más y mayor sea la participación en la crítica y la reflexión, mayor puede ser la probabilidad de enriquecimiento informado a la hora de la toma de decisiones.

 Ésta ha sido una de las premisas básicas del trabajo del Grupo y por ello, a través de la distinción de actores e intereses podremos valorar en qué medida se producen cambios desde las posiciones iniciales.

CONOCIMIENTO “ROBUSTO”

 Al ejercicio que exige el conocimiento contrastado y válido de la realidad de las aguas subterráneas, mediante el intercambio de conocimientos y por tanto la práctica de la interdisciplinariedad, hay que añadir la vuelta de rosca que supone, no ya la formación de un conocimiento fiable, sino la búsqueda de un conocimiento “robusto”[2], un conocimiento que además de satisfacer los criterios de validez y fiabilidad científicos necesita de la aprobación social, es decir un conocimiento que más allá de los marcos analíticos de las ciencias, aporte valores y criterios útiles para la toma de decisiones y la eficacia de las medidas a desarrollar en relación con la gestión de los acuíferos. Nos referimos al conocimiento transdisciplinar, el conocimiento que precisa de la experiencia no estructurada teóricamente, pero cierta y vívida, de quienes tienen contacto directo con la realidad observada, los colectivos de usuarios y los grupos sociales preocupados por el estado real, actual y futuro del agua subterránea.

La experiencia del Grupo de Trabajo, tiene importantes paralelismos con esas estructuras planas, donde se intercambian ideas desde diferentes disciplinas y distintos colectivos sociales implicados en el objeto de conocimiento, y por lo tanto, aspira a cristalizar, a través de un texto normativo alternativo, la reflexión social y experta llevada a cabo.

La articulación de la participación en el proyecto encomendado, representó la movilización de un amplio colectivo social, la organización de encuentros en múltiples ciudades donde la sensibilidad a la problemática del agua subterránea era manifiesta, así como a empresas, organizaciones públicas y  el público en general.

LAS COALICIONES PROMOTORAS

Los términos de “Advocacy coalition” han sido traducidos al castellano como coaliciones promotoras. La dificultad de haber elegido dicha traducción obedece a las acepciones que tiene el término coaliciones en el lenguaje de la Ciencia Política, claramente relacionado con los procesos políticos protagonizados por las fuerzas políticas y las diferentes fórmulas para actuar en la formación de gobiernos o en la acción conjunta por parte de dichas fuerzas en distintas administraciones públicas.

Con el término “promotoras” también pueden surgir susceptibilidades ya que es un término más vinculado al mundo empresarial o económico financiero.

Lo cierto es que una traducción literal del término “Advocacy coalitions” (coaliciones de defensa) no representa adecuadamente el conjunto de contenidos con los que se quiere expresar el funcionamiento de los actores.

Así pues se opta por recoger dos conceptos que, conjuntamente, expresan, de una parte, por coaliciones, se entiende la acción conjunta de varios actores que confluyen puntualmente. Por otra parte, el término promotoras, viene a recoger el conjunto de deseos, proyectos, confianzas o ideas en las que se cree y se aspira llevar a la práctica. Partiendo de esos significados generales, no podemos por menos que reconocer que tales agrupamientos tienen como principal elemento de unidad el sistema de creencias o principios, siendo los más significativos para la cohesión de las coaliciones, aquellos más generales y que afectan a elementos más básicos de la convivencia, pero de los que participan, como hemos señalado más arriba, aquellos otros niveles discursivos que igualmente polarizan la acción y posicionan a los actores en las respectivas coaliciones.


No hay que olvidar que el término coalición no supone un acuerdo tácito o acto explícito de acción conjunta, se trata, fundamentalmente de una confluencia por medio del sistema de creencias, si bien es cierto que en la forma de uno de los actores más estudiados, los partidos políticos, estas acciones suelen ser el producto de una negociación formal entre distintas organizaciones.

Así, llegamos a preguntarnos cómo han actuado estos factores en el subsistema de la política pública del agua.

SISTEMA DE CREENCIAS

Para llevar a cabo sus objetivos, los actores se valen de un discurso en el que podemos distinguir tres fases o niveles: Un primer nivel donde el discurso se mantiene en la exposición de valores y principios fundamentales, vinculados a criterios ideológicos o a cuestiones básicas de la convivencia. En el debate parlamentario acaecido entre la década de los noventa y principios del 2000 se pudo apreciar dicho nivel cuando las posiciones políticas que defendían los partidos políticos se polarizaron en torno a  cuestiones como “vertebración del Estado”, “igualdad de derechos”, “tarea histórica del desarrollo”, como fue el conjunto de valores sobre los que se manifestaron principalmente los partidos conservadores, tanto de ámbito estatal o regional (PP, CiU, PNV, CC.). A su vez los partidos de la izquierda se expresan en torno a valores como, “sostenibilidad”, “equilibrio ecosistémico”, “igualdad social” o “democracia participativa”. (PSOE, IU, partidos de la izquierda regionalista y nacionalista). Dichas polarizaciones se suelen expresar junto a un alto nivel de desacuerdo, contribuyendo muy poco a cualquier aproximación de las posiciones.

            El estudio realizado mediante unidades de texto o análisis de contenido, del debate parlamentario arrojó una correlación negativa entre las expresiones de dicho nivel (1er nivel) dedicadas a conceptos o ideas globales y las relativas a distintos pronunciamientos sobre el acuerdo o la negociación.

Otra de las características del cuerpo de ideas de primer nivel es la de constituir el principal elemento de unión de las coaliciones, en el sentido amplio del término, es decir conjunto de actores alineados en torno a principios y valores generales, que más adelante profundizaremos.

A un primer nivel le sigue un segundo nivel que podemos definir como el auténtico “cuerpo político” de las ideas y conceptos expresados en el discurso. Constituye el nivel donde fluye la información científica, el conocimiento y la opinión de los expertos y mantiene, respecto a las ideas de primer nivel una cierta correspondencia de polarización. Así lo pude observar en el análisis del discurso parlamentario, en el que dos grandes modelos de gestión cristalizaron la información científica manejada, el modelo de gestión de la oferta, del que se manifiestan más proclives las tendencias políticas más alineadas con el PP y el modelo de gestión de la demanda propio de las fuerzas políticas y actores alineados con el PSOE y otras fuerzas de la izquierda política.

Así podríamos expresar en el siguiente cuadro las polarizaciones del cuerpo político de segundo nivel.

Tabla 12. Estructura que subyace en el debate político del agua. Fuente: Elaboración propia. 2006

	Tecnologías ingenieriles tradicionales, Trasvases, Presas, Embalses	Nuevas tecnologías del reciclado y desalación
Mayor centralidad	PP-PSOE	IU.
Menor centralidad	Dcha. Regional./nacionalista	Izqda. Regional./nacionalista

Otra de las cualidades que podemos apreciar en el nivel discursivo es su papel como acelerador del intercambio de ideas entre los actores de las respectivas coaliciones, facilitando el manejo de dicha información y permite la revisión de las posiciones sin mostrar debilidad o fragilidad por parte de las respectivas fuerzas políticas.

Finalmente, un tercer nivel de los contenidos analizados es expresado por los temas de implementación, número de infraestructuras, financiación, instalaciones puntuales y otras cuestiones de nivel básicamente neutral desde el punto de vista del debate pero que contribuyen a, por un lado, apoyar las perspectivas generales a las que se les quiere dar prioridad, más o menos ambientalistas, más o menos financiadas, o más o menos comprometidas con determinadas orientaciones prácticas. Por otro lado, suponen un terreno “multiuso”, terreno compartido por todas las fuerzas políticas, o utilizado más o menos por todas ellas.

Sin embargo, conocer los niveles en los que funciona un determinado cuerpo de ideas no nos dice todo lo que necesitamos saber sobre cómo se desarrolla la acción de debatir, influenciar, difundir o modificar la orientación de la política del agua.

Para ello debemos analizar el concepto de “coaliciones promotoras”.

LOS ACTORES

En el análisis de los actores intervinientes  en el subsistema de la política del agua en España, hemos podido distinguir dos grandes grupos. Los actores institucional-organizacionales y los actores particulares.


 Hemos aplicado esta distinción para apoyar el principio de la acción institucional en tanto en cuanto conjunto de actores vinculados a través de un conjunto de normas que contribuyen a formar, debatir y difundir un determinado cuerpo de ideas, valores, principios, creencias o concepciones generales de la política del agua. Es decir, entendemos que el concepto de institución debe ampliarse y relajarse desde una concepción rígida, vinculada exclusivamente a las organizaciones del Estado, hacia una visión amplia de los actores que actúan con coherencia en la formación de una orientación de la política pública.

Por tanto los actores pueden ser organizaciones públicas o privadas, por un lado, (Confederaciones Hidrográficas, Consejos del Agua) o particulares, (Fundaciones, partidos políticos, asociaciones de usuarios, Congresos científicos o figuras significativas de la comunicación, medios de comunicación o interesados en la problemática específica de la gestión del agua. (ABC, El País)).

ACONTECIMIENTOS EXTERNOS A TENER EN CUENTA

Los cambios que se pueden observar en las condiciones socioeconómicas, cambios de gobierno y de las coaliciones gobernantes, o la repercusión de otras políticas colaterales y paralelas, contribuyen a percibir los elementos dinámicos de la estructura externa del subsistema de la política del agua.

Los cambios en las condiciones socioeconómicas han venido a constatar un fuerte incremento de la renta, el aumento del consumo y la inversión en segundas viviendas, aumentando el crecimiento de población en las zonas del litoral y modificando, desde la perspectiva del consumo urbanístico, el mapa del consumo del agua, el cual debemos completar con la información sobre el uso del agua por la agricultura, principal consumidor de este recurso, de entre el cual deberemos distinguir el consumo de secano del de regadío que también se ha incrementado en el período que analizamos de modo significativo.


 No obstante, debemos distinguir el consumo de los particulares del consumo de las actividades económicas ya que éstas repercuten sobre el consumidor los costes del agua y en ese sentido podemos afirmar que el principal factor económico a tener en cuenta para la observación de los cambios socioeconómicos, es el aumento de la actividad económica en zonas muy deficitarias de agua.

La valoración de la población como variable en el aumento del consumo de agua, es, en general, correcta, pues está directamente relacionada con el aumento de actividad económica y, por tanto, con el aumento del consumo y la actividad antrópica.

Pero si observamos la evolución de este factor podemos observar la distancia que la actividad en el sector de la construcción de viviendas tiene respecto al crecimiento, más bien, decrecimiento, de la población española, lo que nos mueve a considerar este factor como un factor secundario, poco vinculado a la necesidad de una vivienda y más relacionado con los estímulos económicos derivados de adquirir y gestionar dichos bienes inmuebles.

Evolución del stock de viviendas y de la población

Ilustración 5. Fuente: INE (1981; 1991; 2001).Raquel Rodríguez Alonso. 2004.

Como puede observarse en la Ilustración nº5, el stock de viviendas se distancia progresiva y significativamente de la línea de crecimiento de la población, dicho distanciamiento nos permite inferir que el crecimiento de la población no es el principal desencadenante del crecimiento de stock de viviendas sino el uso de la vivienda como activo económico, inversión u objeto de especulación, en definitiva como producto de la actividad económica que está unida a la construcción en la costa y su vínculo con la explotación turística de la vivienda,  o a la inversión en la especulación urbanística, apoyada en la reconocida solidez de de la inversión inmobiliaria.

El crecimiento económico de los años ochenta terminó con la recesión de 1992. La incorporación de España a la Unión Europea en 1986 forzó a una mayor apertura económica y obligó a la modernización de la industria, mejorar las infraestructuras y seguir las pautas de la comunidad (C.E.E. Comunidad Económica Europea). Ello proporcionó un crecimiento del PIB, redujo significativamente la deuda pública, disminuyó la tasa de desempleo, mal endémico en nuestra economía, del 23% al 15% en 3 años y redujo la inflación por debajo del 3%.

Durante la primera legislatura del PP, la economía se recuperó (1996-2000), gracias al aumento del consumo privado, aunque luego descendiera un poco. La devaluación de la peseta en los noventa hizo más competitiva las exportaciones, aunque a finales del 2003 (cuando el euro se llegó a cambiar por 1,25 dólares) generó dudas sobre la competitividad de los precios, pero ha sido compensado por las facilidades del comercio entre los países de la zona euro.

Así pues, asistimos a un panorama de crecimiento relativamente estable que generará grandes expectativas a los distintos sectores económicos, de mayor crecimiento económico, convirtiéndose, las decisiones de trascendencia económica, en decisiones de alta repercusión social y política.

Renta y poder adquisitivo.

El crecimiento económico de los años noventa, puede observarse en el siguiente cuadro.

Tabla 8. Crecimiento económico de los años noventa en España. Fuente I.N.C. Elaboración propia. 2006

España
RENTA FAMILIAR BRUTA DISPONIBLE	1.995	1.996	1.997	1.998	1.999
Millones de pesetas/euros disponibles	55.539.685/ 333.880	58.429.709/ 351.370	61.455.433/ 369.355	65.908.904/ 396.120	70.881.832/ 426.008
Por habitante Pesetas/euros	1.402.025/ 8.426	1.471.544/ 8.844	1.543.892/ 9.279	1.651.518/ 9.926	1.773.046/ 10.656

La renta familiar bruta disponible en 1995 era de 333.880 euros (55.539.683 Ptas.) /año y familia, en 1999 ya era de 426.008 euros (70.881.832 ptas), lo que supone una diferencia del 21,63%. El crecimiento del consumo absorbió las dificultades que la incorporación al euro creó a nuestra exportación. Pero ¿cuál era la situación relativa de España en Europa?. ¿Podemos valorar esta dato como un dato de peso estratégico?, es decir, ¿constituye el crecimiento de la renta un síntoma de equilibrio que garantice un bienestar? o sólo es una bonanza pasajera. O dicho desde el marco de nuestro interés. ¿Es el crecimiento del consumo un elemento explicativo para hacer estimaciones de largo alcance en la planificación y gestión del agua?

La vivienda no solo debe considerarse como un bien de consumo. El papel de las viviendas secundarias estimula el concepto inversor de la vivienda. 

Actuando como acelerante económico en diversos sectores y presionando a la oferta de energía, agua y materiales de construcción, con un enorme peso en la acción antrópica sobre el medio ambiente.[9]

Nuestro interés por explicar la relación entre renta y vivienda ha buscado justificar que dichos indicadores económicos actúan sobre la estructura social.

De un lado la demanda de vivienda por usuarios o nuevas familias que necesitan ocupar una vivienda, representando a un sector social interesado en la construcción de la vivienda pero con una incidencia relativamente menor que aquel otro sector que demanda la vivienda para la explotación rentista o especulativa, basada en la explotación ambiental del concepto de vivienda[10] y enfocada al uso de la industria turística, con una significativa mayor incidencia sobre el consumo del agua.

Del mismo modo la relación entre construcción y turismo refuerza el contexto económico de los sectores más interesados en el aumento y desarrollo de una industria que crece de espaldas a sus condiciones eco-sistémicas.

De los aspectos socioculturales podemos observar la conducta consumista del agua. Esta conducta no obedece sólo a patrones de actitudes volubles o psicológicas, sino que puede analizarse como conductas estructurales, es decir, mediante la medición y constatación de comportamientos concretos de valor económico que expresan los resultados de un proceso de decisión racional, que se da, a su vez, entre las diferentes oportunidades de elegir en el abanico de inversión rentable, por un lado y de concienciación medioambiental por el otro. Contribuyendo así a comprender mejor los límites materiales que subyacen en la sensibilidad medioambiental.

Dentro de los parámetros estables de las políticas del agua, ciertas actitudes o valores asentados mediante los actos y no simplemente mediante la valoración subjetiva de los mismos.

En ese sentido, valoraremos tanto el comportamiento económico de los españoles, es decir, el consumo real como las conductas consumistas que se puedan corresponder con un determinado nivel de presión objetiva sobre el agua.

La evolución de la concentración de población a menos de 5 kilómetros de la costa nos permite hacer las primeras observaciones de las conductas concretas.

El consumo del agua en la costa comporta graves problemas de cantidad y calidad de agua. El crecimiento de la población en las costas obliga a garantizar condiciones de habitabilidad, de salubridad e higiene, imprescindibles e imposibles sin el agua. La utilización de potabilizadoras en las Islas Canarias no ha impedido, sino todo lo contrario, el desarrollo turístico y el aumento de dicha concentración. Asimismo, también en el litoral mediterráneo, la cultura del abastecimiento mediante los históricos trasvases entra en crisis debido a la complejidad  del sistema de abastecimiento. Acuíferos, trasvases, desaladoras, y sobre todo el concepto de bajo coste de un recurso destinado a la agricultura y subvencionado por el Estado.

Ilustración 6. Evolución de la concentración de población a menos de 5 Km. de la costa. Fuente: El Libro Blanco del Agua. 1998

Otro de los factores que nos permiten ubicar objetivamente el comportamiento del consumidor es el aumento del consumo de energía en el hogar, ya que este se encuentra muy relacionado, no solo con el aumento de la renta familiar, sino también con el aumento del agua que dicho consumo en bienes del hogar comportan.

Así, si observamos la conducta consumidora de agua, podemos observar que si bien en los años noventa parecía producirse un crecimiento paralelo al crecimiento de la energía, desde el año 2000 decae, pese a que el consumo de energía continua creciendo.

Eso nos lleva a que el sector eléctrico continúa presionando sobre los recursos naturales, incluido el agua, recurso de gestión nacional. El consumo de los hogares no parece ser responsable directo del aumento de dicha presión, siendo otros agentes, especialmente los agentes económicos industriales y agrícolas, los principales responsables de dicha presión.

Tabla 9. Datos básicos de las Comunidades Autónomas. Fuente: El Libro Blanco del Agua. 1998

	Superficie	Población 1995	Densidad de población (hab/Km2)		PIB por Km2 miles ptas. 1985		PIB por habitante  miles ptas. 1985			PIB por habitante 1995
	(km2)	(miles)	1985	1995	1985	1995	1985	1995	% var. Acum. Anual	Miles de pts.	Índice España =100
Andalucía	87.218	7.056	77,3	80,9	39.760	64.373	519,3	795,7	3,3	1.335,9	80,8
Aragón	47.669	1.182	24,9	24,8	20.105	29.404	807,3	1.185,8	3,2	1.990,9	120,4
Asturias	10.565	1.082	105,7	102,4	73.626	94.045	707,1	918,3	2,2	1.541,7	93,2
Baleares	5.014	714	135,3	142,4	144.112	251.900	1.035,9	1.768,9	3,7	2.969,9	179,5
Canarias	7.273	1.523	201,6	209,4	134.860	243.930	683,9	1.164,9	4,0	1.955,7	118,2
Cantabria	5.289	527	98,7	99,6	70.339	99.138	714,1	994,9	2,7	1.670,4	101,0
Cast.-La Mancha	79.226	1.671	21,1	21,1	11.765	20.024	573,5	949,4	3,8	1.593,9	96,4
Castilla León	74.147	2.543	27,4	34,3	17.856	33.546	666,2	978,1	2,9	1.642,1	99,3
Cataluña	31.930	6.106	187,5	191,2	168.465	260.682	904,9	1.3632	3,3	2.288,6	138,4
Com. Valenciana	23.305	3.884	159,9	166,7	121.863	186.557	750,7	1.19,4	3,1	1.879,3	113,6
Extremadura	41.602	1.069	26,0	25,7	12.394	19.278	495,6	750,2	3,4	1.259,6	76,1
Galicia	29.434	2.717	96,5	92,3	55.648	86.724	601,1	939,5	3,3	1.577,3	95,4
Madrid	7.995	5.014	597,5	627,1	571.237	866.374	952,9	1.381,5	3,0	2.319,3	140,2
Murcia	11.317	1.068	88,5	94,4	53.867	85.261	607,9	903,5	3,0	1.516,8	91,7
Navarra	10.421	521	49,5	50,0	39.367	64.328	799,4	1.286,7	4,0	2.160,2	130,6
País Vasco	7.261	2.110	29,5	290,6	238.056	363.769	832,5	1.251,8	3,0	2.101,7	127,1
Rioja, La	5.034	263	51,5	52,2	40.948	67.772	788,3	1297,2	3,6	2.177,9	1317
Ceuta	18	67	3.611,1	3.722,2	--	--	--	--	--	1.501,2	92,3
Melilla	12	60	4.333,3	5.000,0	--	--	--	--	--	1.501,2	92,3
TOTAL ESPAÑA	504.750	39.178	75,9	77,6		55.055	732,6	1.035,9	3,5	1.654,1	100,0

Nosotros creemos que aisladamente no, y lo consideramos observando la siguiente tabla comparativa elaborada por el Instituto Nacional de Consumo. (ver tabla nº10)

En ella vemos que el puesto nº 13, lo ocupa España, en renta per capita, sin embargo en P.I.B., ocupa el quinto. Lo que nos lleva a valorar a la dinámica empresarial/agrícola/servicios, como el principal factor de consumo de los recursos naturales útiles.

Tabla 10. Comparativa europea de datos socioeconómicos previos a la entrada del euro. Fuente I.N.C. 1999. Elaboración propia, 2006

Datos  Económicos	P.I.B. en Billones de EUROS/por habitante	%	Lugar que se ocupa según el P.I.B	Renta "per cápita" en EUROS	Lugar que se ocupa según la R.per C.
Alemania	1,4679	24,7	2	23.339	4
Austria	0,1463	2,5	9	22.099	5
Bélgica	0,1708	2,9	8	21.171	7
Dinamarca	0,1192	2,0	10	27.511	2
España	0,4373	7,4	5	12.230	13
Finlandia	0,1119	1,9	11	20.310	9
Francia	1,0327	17,4	3	21.611	6
Grecia	0,0747	1,3	12	10.076	14
Holanda	0,2640	4,4	6	20.767	8
Irlanda	0,0562	0,9	14	16.854	11
Italia	0,9269	15,6	4	17.701	10
Luxemburgo	0,0104	0,2	15	34.405	1
Portugal	0,0594	1,0	13	8.814	15
Reino Unido	0.8708	14,7	1	16.206	12
Suecia	0,1914	3,2	7	23.619	3

¿En qué gastan el incremento de la renta disponible los españoles? Tomando como referencia los indicadores socioeconómicos que el Instituto Nacional de Consumo ha empleado para valorar la situación relativa de España en Europa, analizaremos el siguiente cuadro:

Como se observa en la siguiente tabla (ver tabla nº18). En camas de hospital por 100.000 habitantes ocupamos el décimo quinto lugar; en médicos por 100.000 habitantes somos los segundos. En estudios superiores ocupamos el décimo lugar sobre 15 países. En teléfonos por 1000 habitantes ocupamos el décimo tercer lugar. Lo mismo que en coches por 1000 habitantes. Todo ello corrobora nuestras primeras impresiones. Es decir, que en este período el incremento en la renta no respalda por sí solo el aumento del consumo de agua, siendo más lógico atribuirlo a la actividad empresarial y al equilibrio de la balanza comercial (exportación-importación). Lo que nos lleva a fijar la atención en aspectos como el comportamiento especulativo de la vivienda, y segundas viviendas, o la exportación de productos hortofrutícolas (grandes consumidores de agua)  también denominada “-agua virtual-“

Tabla 11: Datos Socioeconómicos de países europeos. Fuente Instituto Nacional del Consumo (I.N.C.:Web.http://www.consumo-inc.es/euro/interior/paises/frame/documentos/Compara.htm#Socioeconomicos. Elaboración propia. 2006

Datos Socioeconómicos	Camas de hospital por 100.000 habitantes	rankuing	Médicos por 100.000 habitantes	ranking	Estudios Superiores %	ranking	Teléfonos por 1.000 habitantes	ranking	Coches por 1.000 habitantes	ranking
Alemania	766	6º	321	6º	23	4º	457	9º	488	3º
Austria	949	4º	328	5º	8	15º	450	10º	433	4º
Bélgica	594	10º	366	4º	25	3º	437	11º	416	6º
Dinamarca	518	12º	284	9º	28	2º	591	2º	373	10º
España	407	15º	408	2º	17	10º	365	13º	351	13º
Finlandia	1.007	3º	281	10º	22	7º	546	3º	368	11º
Francia	927	5º	264	11º	19	9º	537	5º	430	5º
Grecia	497	13º	388	3º	16	12º	458	8º	199	15º
Holanda	1.131	2º	252	12º	22	6º	501	6º	383	8º
Irlanda	626	8º	167	14º	21	8º	329	15º	263	14º
Italia	686	7º	535	1º	8	14º	423	12º	518	2º
Luxemburgo	1.154	1º	215	13º	16	11º	544	4º	567	1º
Portugal	416	14º	292	8º	12	13º	330	14º	357	12º
Reino Unido	532	11º	164	15º	22	5º	471	7º	373	9º
Suecia	610	9º	300	7º	29	1º	680	1º	409	7º

El eje de la estabilidad política y la cohesión de la coalición dominante (PP, CiU) en un primer momento (1996-2000), sufre un desplazamiento del centro a la periferia. Adquiriendo especial importancia el equilibrio de fuerzas en la periferia. Quedando marginado el tradicional uso del consenso (que ya se iniciara con las cómodas mayorías absolutas del PSOE).

Asimismo, el objetivo político de llevar a cabo un Plan Hidrológico Nacional, se sustenta sobre la base de una red de apoyos ínter territoriales tejido por el PP para articular su Plan de trasvases, entre cuencas cedentes y receptoras de agua.

Como consecuencia del desplazamiento, hacia la periferia, de los apoyos necesarios en la política de Estado, serán los cambios en la correlación de fuerzas de los territorios afectados donde se fragüen las condiciones que repercutirán en la política del agua a nivel de Estado.

En definitiva, los acontecimientos que en el terreno internacional, y sus consecuencias interiores (atentado de 11M), provocaron un cambio drástico en la opinión pública, con sus respectivas consecuencias electorales. Al mismo tiempo las olas de protesta que habían influido en el cambio político de Aragón abrieron un frente nuevo de enfrentamiento ínter territorial, que sólo podría superarse con un acuerdo de consenso a nivel estatal, muy lejos de la práctica política. Finalmente, la política del agua caería en una nueva revisión cuando, tras el cambio de gobierno del 2004, el PSOE tiene que consolidar los apoyos necesarios para resolver el conflicto ínter territorial, aun por concluir. Dichos apoyos provienen de varias fuentes. La articulación de una política del agua que se apoye en la negociación ínter territorial es un instrumento para la superación de la conflictividad ínter institucional existente (entre comunidades autónomas) que puede facilitar la consolidación de ciertos valores en la política del agua, como el mayor protagonismo de las administraciones autonómicas en la gestión del agua, así como la adscripción a nuevas soluciones técnicas  que incidan en la autonomía de su gestión (desaladoras, depuradoras, gestión de acuíferos, etc.).

El papel de determinados organismos institucionales, así como  el conjunto de actores que intervienen son los auténticos protagonistas de la acción reflexiva sobre la realidad estructurada que venimos describiendo, nos permitirá dilucidar el amplio abanico de la compleja acción que se desarrollará en el debate parlamentario, en las instituciones y en la sociedad en torno a la política del agua.