Los actores que han participado en la elaboración de las propuestas para la reforma de la Ley de Aguas en materia de aguas subterráneas, representan a diferentes colectivos de diferentes sectores sociales y participan directamente en la elaboración, gestión y difusión de un sistema de creencias o concepciones de la política pública. La moderna metodología de análisis de la política pública, Sabatier y Jenkins (opus cit.) vienen aceptando una nueva interpretación del término institución, muy influido por la perspectiva antropológica, que viene a aceptar como tal, tanto a aquellas instituciones, identificadas a través de un conjunto de actores agrupados bajo un determinado fin, dentro de una organización, como a cualquier otro conjunto de actores agrupados en torno a unos valores o sistemas de creencias. Esa misma perspectiva ha venido a enriquecer el análisis de los procesos políticos, permitiendo valorar la capacidad transformadora de los sistemas de creencias, principios o valores de cada uno de los actores coaligados para incidir en la transformación de las estructuras políticas, entendidas como conjuntos o sistemas estables de valores, parámetros socioeconómicos, límites constitucionales o básicos de desenvolvimiento para las políticas públicas.
Así pues, hemos llevado al conjunto de actores; educadores, usuarios, funcionarios, ecologistas, expertos, técnicos y trabajadores del sector, hacia un punto de confluencia desde el cual se ha podido elaborar un documento que sintetiza sus intereses y valores. Un debate social anticipado que aporta al legislador la oportunidad de cristalizar una norma que fluirá en la práctica de la gestión, pues su aplicación recoge el nivel de acuerdo que existe socialmente, aumentando considerablemente las probabilidades de su utilidad y eficacia. Por tanto, el concepto de intereses es considerado dentro de un amplio espectro discursivo que recoge, no sólo objetivos, fines, sino también procesos reflexivos y de aprendizaje.
En cuanto al sujeto de la participación pública, hay que precisar que la denominación usual en la Unión Europea es la de “público” equivalente al término ciudadano.
El primer pilar de la participación pública es la difusión y acceso a la información ambiental que se establece en el Derecho comunitario con una doble vertiente: de una parte como el derecho subjetivo de cualquier persona física o jurídica a acceder a la información ambiental y, por otra, como las obligaciones de las Autoridades públicas de difundir de oficio la información ambiental y dar acceso a la información de este tipo que le sea solicitada[4].
El segundo pilar es la participación en la toma de decisiones y tiene diversas vertientes que se corresponden con distintas intensidades:
En la elaboración de las políticas relativas al medio ambiente, se contempla únicamente que cada Estado se “esforzará” por brindar al público la posibilidad de participar, sin más concreciones[5].
En la elaboración de normas jurídicamente obligatorias de aplicación general que puedan tener un efecto importante sobre el medio ambiente, se establece que cada Estado se esforzará por promover una participación efectiva del público en una fase apropiada y cuando las opciones estén aún abiertas. Para ello, exige que se ponga a disposición del público un proyecto de dichas normas y se fije un plazo suficiente para permitirle formular observaciones, ya sea directamente, ya sea por mediación de órganos consultivos representativos. Las observaciones se tendrán en consideración en todo lo posible[6].
En la elaboración de los planes y programas que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, se exige la realización de un informe ambiental y que el público interesado tenga, con la debida antelación, la posibilidad real de expresar, en plazos adecuados, su opinión sobre el proyecto de plan o programa y sobre el informe ambiental, todo ello antes de su adopción. La decisión sobre el plan o programa ha de declarar cómo se han tomado en consideración las opiniones expresadas[7]. Además existen otros planes y programas exigidos por el Derecho comunitario para la protección ambiental que tienen un régimen de participación pública similar[8].
El tercer pilar, es la tutela judicial efectiva ante el incumplimiento de los derechos de participación mencionados. Se trata del derecho generalmente reconocido en las legislaciones de los países de la Unión para todos los derechos judicialmente exigibles. No obstante, viene establecido de forma expresa para el derecho de acceso a la información ambiental solicitada[9], los derechos de participación en los proyectos que sean objeto de evaluación de impacto ambiental[10] y en las instalaciones industriales que sean objeto del control integrado de la contaminación[11].
El sujeto básico de la participación ciudadana es el “público” término que no encontramos definido expresamente en la Directiva Marco de Aguas. Sin embargo, por analogía podríamos definirlo como una o más personas físicas o jurídicas y, de acuerdo con lo establecido en la legislación o la práctica nacional, sus asociaciones, organizaciones o grupos. Esta definición se fundamenta en aplicar por analogía el concepto recogido en la Directiva de evaluación ambiental estratégica[12].
Dentro del público, en términos generales, la Directiva Marco de Aguas[13] distingue las “partes interesadas” y los “usuarios”. El concepto de “partes interesadas” puede equipararse por analogía al concepto de “público interesado”, es decir, el afectado, o que pueda verse afectado, por el acto de que se trate, o que tenga un interés en el mismo. A estos efectos se considera que tienen interés las organizaciones no gubernamentales que trabajen en favor de la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos pertinentes previstos por la legislación nacional[14]. El concepto de “usuario” suele utilizarse en el Derecho comunitario para referirse a la persona que usa un determinado servicio o producto, un tipo de consumidor y en este sentido en el que, entiendo, se ha utilizado en la Directiva Marco del Agua. Sin embargo, en el Derecho de aguas español se identifica al usuario con la persona que, por concesión gubernativa o por otro título legítimo, goza un aprovechamiento de aguas públicas, un concepto mucho más limitado.
En definitiva arrastramos, a la hora de definir la participación ciudadana desde el ángulo de los actores, entre actores-usuarios del recurso como activo económico para sus respectivas actividades productivas y los actores de intereses difusos o generales, basados en una preocupación por el uso final del recurso.
El modo en que se desenvolvieron ambas ópticas en la experiencia de participación del Grupo de Trabajo, fue la más amplia. Se convocó, tanto por prensa como por correspondencia a todos los colectivos medio ambientalistas (ONGs, colectivos ecologías) de las zonas donde se desarrollarían las reuniones programadas. Asimismo, las asociaciones de usuarios y regantes, las empresas vinculadas al uso de recurso y las gestoras existentes (sociedades públicas y privadas), así como organismos públicos (Confederaciones Hidrográficas y Agencias nacionales y regionales). Todo ello hizo posible una participación amplia, donde se buscaba ideas principalmente. Cierto que hubo conflictos, choques y disparidad de opiniones pero ello en vez de ser un obstáculo para el debate, lo enriqueció y permitió al Grupo de Trabajo, conocer mejor la realidad y la problemática de los sectores sociales afectados por las normas, trabajo que realizó mediante el procedimiento de las convocatorias en Grupos de Discusión, Talleres o Jornadas.
El propio acto de citar y proponer un tema de alta sensibilidad social representó un trabajo previo de planificación dirigido por la profesora Doctora Dª. Pilar Cisneros quien organizó y preparó la dinámica de las reuniones. Se programaron doce encuentros públicos en Albacete, Almería, Barcelona, Elche (Alicante), Madrid, Murcia, Sevilla y Valladolid, con diversos colectivos implicados en el tema: regantes y usuarios de aguas subterráneas, colegios profesionales, ONG medioambientales, asociaciones profesionales, funcionarios de la administración del agua. Estos colectivos, con la coordinación general centralizada en la Universidad Autónoma de Madrid.
La tercera fase fue de doce reuniones debate entre los grupos de participación abiertos y libres, con un desarrollo que partía de una primera intervención donde la persona o personas que actuaban como expertos introducían las cuestiones a debatir, dejándose muy clara la necesidad de participar y destacando la importancia que los temas tratados y los debates tendrían para llegar a unas proposiciones de consenso.
Posteriormente se pasaba al debate abierto, asistido por un observador no participante que anotaba los matices de la intervención a fin de asesorar técnicamente para mejorar la participación, en el que los expertos respondían a las sugerencias u objeciones de los participantes informados (ONG medioambientales, asociaciones profesionales, regantes y usuarios de aguas subterráneas, funcionarios de la administración del agua, investigadores y docentes) con un diálogo distendido entre los propios participantes que también se respondían y se informaban entre sí. Finalmente, se levantaba acta de la reunión, haciendo especial énfasis en los acuerdos.
Luego, estos debates tenían su continuación a través de la Red, constituyéndose un autentico grupo de tarea. La calidad y significación de esta participación ha merecido ser tratada en un apartado propio. En el estudio se incorpora un resumen del debate en Red, como trabajo de comunicación y consulta continuador de los encuentros presénciales.
En la última fase, se abordó el análisis de los datos de las reuniones participativas, para extraer los puntos de consenso. Y se incorporó el resultado a una traducción jurídica que permitiera su articulado.
Centrando nuestra atención en las actas levantadas en las reuniones abiertas, celebradas en 12 ciudades, significativamente elegidas en medio de las áreas problemáticas para la gestión de las aguas subterráneas (zonas con sobreexplotación de acuíferos, problemas de asociacionismo, áreas de conflictividad social en torno a la problemática del agua, etc… ), pudimos observar que, una vez reducidas las áreas temáticas a cinco categorías principales, como ya se explicó para las reuniones preparatorias del documento base, destacaron significativamente el área de la gestión con un 57% de apuntes, seguida de la protección medio ambiental con un 19% de apuntes y la problemática del conocimiento con un 11%.
Por áreas geográficas, ha sido significativo destacar la sensibilidad que muestra la problemática de la protección medio ambiental en zonas como Alicante, Albacete y Murcia.
La dinámica interactiva se inició desde el primer borrador a partir del cual se organizaron las reuniones que movilizaron a las Asociaciones de Usuarios de Aguas Subterráneas, en primer lugar, y posteriormente a todos los colectivos interesados (administraciones, profesionales, empresas y ONGs vinculadas con la problemáticas de las aguas subterráneas).
Tras cada reunión, se recibieron auténticos aluviones de escritos donde se plantearon toda clase de sugerencias, propuestas y críticas.
Para un análisis de dicha información, localizamos cada uno de los documentos y los estudiamos en el tiempo, partiendo del grupo de cinco categorías que hemos venido utilizando para analizar la dialéctica de los distintos niveles de elaboración y desarrollo del debate (reuniones preparatorias, reuniones abiertas, aportaciones fuera de reuniones) en torno a la reforma del Texto Refundido de la Ley de Aguas, en materia de aguas subterráneas.
Posteriormente, estos debates tenían luego su continuación a través de la Red, constituyéndose un autentico grupo de tarea.
En la última fase, se abordó el análisis de los datos de las reuniones participativas, para extraer los puntos de consenso. Y se incorporó el resultado a una traducción jurídica que permitiera su articulado.
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